中国古代治理智慧②
三省六部制:彼此配合 彼此制约
2019-11-04 17:16 来源: 中央纪委国家监委网站

公元581年,隋文帝杨坚建立了隋朝,在接下来的八年里,他先平突厥,后挥师南下攻克陈朝,最终统一中国。隋朝的统一结束了西晋末年来近三百年的分裂割据状态,开创了中国历史上继秦汉以后第二次大统一的局面。然而,版图的统一仅仅是再造统一的第一步。南北朝时期王朝的频繁更迭,给隋朝遗留了诸多问题,其中一个亟待解决的就是中央和地方官多官乱、机构多衙门多的混乱局面。

为什么官多官乱?此前,出于战争的需要,为笼络将领、鼓励战士们,各国都设置了大量的官职和机构,以北周为例,有大丞相、小丞相、大行台、小行台,柱国、将军更是多如牛毛。此外,战争导致很多地区的占领归属不稳定,今天是南朝占领,明天可能被北朝占领,同一个县可能东边被北齐占领,西边被北周占领,都有各自不同的官职和称谓,导致同一个地区政出多门,用《隋书》中的描述,即“民少官多,十羊九牧”。这样的后果是,国家官僚制度混乱,各部门各机构各自为政,行政效率低,对中央集权极其不利;同时,官多意味着俸禄多,对国家财政和民生亦非常不利;此外,还大量存在官吏为官不仁、欺辱百姓的现象,让国家失了民心,带来的祸患就更大了。

怎样才能改变混乱的局面,更好地加强中央集权?统一中国之后,隋文帝对一系列国家制度做出了重大革新。例如,在地方改东汉以来的州、郡、县三级制为州、县两级制,撤郡五百多个,裁减了大批官员;在中央,完成从秦汉三公九卿制向隋唐三省六部制的转型,设立以“三省六部制”为主体的中央官僚体系,等等。其中三省六部制作为一套组织严密的中央行政体制,成为后来中国历史上极为重要的政治制度之一。

什么是三省,什么是六部?由于隋朝存续的时间很短,而唐多承隋制,我们不妨以这一制度最为完善的唐朝为例,一起来看看三省六部制下国家权力是如何运行的。

首先来看三省。简单地说,就是朝廷下面设立三个省——中书省、门下省和尚书省。这三个省的级别相当,构成朝廷的中枢。中书省主管长官为中书令,门下省为侍中,尚书省为尚书令,三省首长同为宰相,共议国政。三省在国家政务决策和执行的过程中,互相配合、互相制衡。

中书省协助皇帝草拟诏令和决策,称为“定旨出命”。国家大事中,凡是需要皇帝下诏的,都由中书省来起草。《资治通鉴》中记载,中书省除首长中书令、副长官中书侍郎外,还有数位中书舍人具体负责文书诏令的起草。皇帝的诏书,在唐代称为“敕”。通常情况是,接到拟敕任务后,中书舍人每人草拟一份,称为“五花判事”,中书令或中书侍郎从中选出最佳稿为底稿,修改补充后,成为正式诏书,然后再呈送皇帝画一“敕”字。但是,这样的诏书还并不能称之为政府合法命令,还要送到门下省审查复核。

门下省负责审“敕”。门下省除长官侍中、副长官侍郎外,设有若干给事中,也是正五品,官位虽然不高,却有对诏书的审核权。一旦他们认为诏书有问题,便可将诏书批注送还,称为“涂归”,意即将原诏书涂改后送还中书省重拟,也称为“封驳”“封还”“驳还”。也就是说,所有的诏书都要通过门下省的审核才可以正式生效。正式生效后的诏书最后传达到尚书省。

尚书省负责国家行政。这是一个执行机构,是国家最庞大的行政机构,将经过中书、门下二省的皇帝诏敕细化为具体实施的政令,颁发下去并监督执行。

“中书取旨,门下封驳,尚书奉而行之”,是三省分工原则,从而彼此配合,彼此制约。这样的流程,有时也会碰到不便之处。例如,一份诏书可能因为中书、门下两省意见不统一而在两省间反反复复翻来覆去,既白费功夫,还耽误事儿,怎么办?

于是,“政事堂”出现了。

既然中书省制定的政策,有时候门下省审核不通过,那么制定政策前,两省先开个会,大家坐在一起,有什么问题先分析分析,各陈己见,集思广益,得出一致的意见后再去拟写敕书。这个开会的机构就叫“政事堂”。后来由于也可能会出现中书、门下两省并不清楚尚书省具体行政状况而导致做出的决策难以执行的情况,因此得到“同中书门下平章事”、“参知机务”等兼衔的尚书省长官,也可以出席政事堂的会议。这样就解决了敕书总是被否的问题,还提高了决策效率。

接下来看看六部。“三省六部制”中的六部,都归尚书省管辖。这六部分别是:

吏部:负责全国官吏的任免、升降、考绩、赏罚、勋封等。

户部:负责全国土地、户口、赋税、钱粮、财政收支等。

礼部:负责礼仪、祭祀、科举、学校等。

兵部:负责武官选授及军事行政等。

刑部:负责全国司法行政及狱讼审判等。

工部:负责工程、营造、水利、屯田、工匠、交通等。

这六部大体上对应秦汉时期“三公九卿制”中的九卿。九卿照名义来历,大多是由原来管理皇宫内事务的官员演变而来,而六部显然已经是正式的国家管理机构,从体制、观念上来说都是一大进步。

六部虽各司其职,互不相统属,但却常有交流。尚书省的办公地点称为“都堂”,两旁为左右两厢,左侧为吏部、户部、礼部,右侧为兵部、刑部、工部。各部主管上午在都堂集体办公,遇事易于洽商,下午各归本部分别办公。国家大事常常需要各部合作,例如突发洪灾,户部要负责拨粮拨款赈灾,工部则负责修堤筑坝等。

三省六部制的优势在于,通过这样一种程序严格、职权分明的运作模式,实现决策、审议和行政权各自独立,政令与施政相分离,使得权力分配均衡合理且在有效监督下运行。三省之间既互相配合,又互相制衡,使中央决策更为科学可行,从制度上最大限度地避免政策失误、朝令夕改;六部分工明确、权责清晰,利于中央政令的贯彻执行,提高了行政效率。

唐太宗很重视发挥三省之间的配合与制衡。《贞观政要·政体》中有这样一段话:

贞观元年,太宗谓黄门侍郎王珪曰:“中书所出诏敕,颇有意见不同,或兼错失而相正以否,元置中书、门下,本拟相防过误,人之意见,每或不同,有所是非,本为公事,或有护己之短,忌闻其失,有是有非,衔以为怨,或有苟避私隙,相惜颜面,知非政事,遂即施行,难违一官之小情,顿为万人之大弊,此实亡国之政。”

这里记载正是贞观元年唐太宗对门下省官员的提醒。大意是说,设置中书和门下省就是为了相互防止过错,即便每个人的意见有所不同,也都是为了公事。你们一定要大公无私,秉持正直,相互纠正。倘若护己之短,忌讳听到批评,有不同意见便怀恨在心,或者为了避免发生嫌隙相互顾全脸面,明知政策有错也照样付诸实行,就会有亡国的危险。

相同意思的话,在关于唐朝的史书中留下很多记载。由于较好地发挥了中枢政权三机构的职能,贞观年间国家政治比较稳定,为唐朝经济文化等的发展繁荣创造了有利条件。

遗憾的是,到了唐代中后期,随着形势的变化和统治方式的变更,这一制度没有得到很好的执行。唐后历代政府机构多有变动,到明清,三省基本已经消失,只剩下六部。这也是我们今天提起三省六部制,相较于三省更熟悉六部的原因。

三省六部制构成了一套相对完整且运转灵活、相互制衡的中央政府机构,反映了政治制度的完善和进步,是中国古代治理智慧的一个重要体现。(中央纪委国家监委网站 郝思斯)

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