建立村组“三会”制度  完善民主监督机制
——关于中牟县白沙镇创新农村基层党风廉政建设新方法的调查

　　近年来，中牟县白沙镇按照党的十七大关于“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的要求，以建立“村民组委员会、村民监督委员会、联户代表大会”制度（简称村组“三会”制度）为载体，强力推进农村基层党风廉政建设和民主政治建设，有力促进了农村经济社会又好又快发展，受到省委领导的充分肯定。省委书记徐光春同志批示：“白沙镇对于发展农村基层民主的做法值得总结借鉴。”根据省委、省纪委主要领导的指示，为总结白沙镇村组“三会”制度经验，6月12日至15日，省纪委组成省、市、县三级纪委联合调查组，对白沙镇的做法进行了专题调研。具体情况如下：

　　一、主要做法
　　中牟县白沙镇紧邻省会郑州，面积66平方公里，人口4.2万,辖23个行政村，159个村民组。近年来，随着农村经济社会的快速发展，白沙镇广大农民群众的民主意识和维权意识不断增强，如何在工作中保障农民群众的合法权益，创建良性互动的新型干群关系，已成为该镇党委政府亟待解决的新课题。2006年以来，在县委、县纪委的指导下，白沙镇以选举家庭代表和联户代表为基础，以建立村民组委员会、村民监督委员会、联户代表大会为载体，以加强指导、强化培训、健全制度为保障，建立了一整套村组“三会”制度体系，形成了无断层民主监督网络，探索出了加强农村基层党风廉政建设和民主监督的新途径。

　　（一）村民组委员会制度。白沙镇建立了“一户一代表、十户一联合”的新型管理模式。每户推选1名十八岁以上的家庭代表，每10户组成一个联合体，通过民主选举、村组把关、镇政府审核，从10名家庭代表中推选1名联户代表，任期三年。村民组委员会由村民组长和组内全体联户代表组成，管理村民组重大事务，对村民组的财务收支、款物发放、土地分包转让等享有知情权、参与权、建议权和决策权。目前，全镇共选出家庭代表1万余名，联户代表1千名。家庭代表和联户代表分别代表家庭和联户义务参与村组各项事务的决策和监督，负责家庭成员和联户村民的“上通下达”和教育管理。“组委会”通过召开联户代表议事会，广泛收集民意，正确决策组内重大事务，并及时向村委会提出意见和建议，从而实现了监督关口前移，有效破解了村民组长一人说了算的问题。

　　（二）村民监督委员会制度。为切实加强对村务工作的监督，白沙镇以行政村为单位，召开联户代表大会，按照联户代表10：1的比例，民主推选村务监督员，组成村民监督委员会，村监委会一般由3-9人组成，任期3年。目前，全镇共有监委会成员102人。监委会作为联户代表大会的常设机构，其职责：一是对村委会工作进行日常监督，并将监督情况向联户代表大会报告；二是全面监督村组财务收支情况。村组重大财务收支项目，事前必须征求监委会意见，事中接受监督，事后接受审核，未经监委会审核的支出项目不能入帐；三是对于村内重大事项，如集体资产、资源、资金管理，征地拆迁、村民待遇、户籍管理、重大经济合同等，村“两委”须征求监委会意见后方能提交联户代表大会表决。为保证公正履行职责，规定监委会成员不得由村组干部及其配偶、亲属担任；监委会主任由监委会成员轮流担任，轮值期限一个月。监委会把村民最关心的问题及时反映到村“两委”和镇政府，同时把镇政府、村“两委”的工作思路和决策传达给村民，使村民监督村务的权力得到有效行使，形成了村支部决策、村委会执行、监委会监督，相互制衡、相互监督、相互支持的工作体制。

　　（三）联户代表大会制度。行政村全体联户代表组成村联户代表大会，每月召开一次联户代表会议，主要听取村“两委”月度工作报告，监委会关于村财务收支通报，审议表决村内重大事项，就涉及村情民意的有关问题向村组干部面对面提出质询，督促村支部、村委会、监委会制订相关措施，改进工作，抓好落实。这既创新了民主管理、民主决策的形式，又强化了民主监督的力度。

　　为保障村组“三会”制度的贯彻落实，白沙镇主要采取了以下措施：
　　一是加强督促指导，确保规范运作。白沙镇成立了由镇党委书记挂帅的实施村组“三会”制度领导小组，制定了《关于各工作区举行试点村联户代表大会的活动方案》，搞好试点，分步实施，以点带面，整体推进。2007年初，镇政府把白沙村定为试点村，召开了第一次联户代表大会。随后，相继在后潘庄、大雍庄、杜桥、大有庄、冉庄等5个村开展了第二批试点，均取得了圆满成功。在召开村联户代表大会期间，镇领导和包村干部分赴各村会场进行指导，及时总结试点经验，查找存在问题，制定改进措施。县纪委实行“周督查月汇报”制度，由分包领导对此项工作开展情况进行不间断督查指导。县委书记崔绍营亲自分包该镇，多次深入村组检查“三会”制度落实情况，要求有关部门抽调专门人员，强力推进此项工作。同时，县委还通过下发文件，在白沙镇召开现场会，向全县推广村组“三会”制度。去年以来，省纪委副书记、监察厅长王流章、省纪委常委刘卫华和省纪委农村党风室负责同志也先后多次赴白沙镇调研指导工作。王流章同志明确要求：“要把白沙镇这个典型培育好、总结好、宣传好。”

　　二是强化教育培训，提高代表素质。家庭代表和联户代表是村组“三会”制度的实施主体，其素质高低直接决定着村组“三会”制度的成效。首先，为了统一思想，形成共识，白沙镇从宣传入手，运用广播、公开栏、召开会议、入户座谈等形式广泛宣传，营造了浓厚的舆论氛围。使选举“两户”代表和实行村组“三会”制度成为全镇妇孺皆知、街谈巷议的大事。其次，由政府出资，采取军事化训练和集体脱产学习的方式，对家庭代表和联户代表进行封闭培训。在培训内容上，突出党的富民政策、村民自治法、民主监督权利的行使、新农村建设形势、致富技能等，做到有的放矢，提高代表素质。第三，丰富培训载体。邀请省内外有关方面专家、新农村建设先进模范人物和本镇优秀村支部书记介绍经验，举办专题讲座，还组织联户代表到濮阳西辛庄、新乡刘庄和耿庄等新农村建设先进村参观考察等，引导他们对照先进找差距，增强致富信心和廉政勤政意识。近2年全镇共累计投入200多万元，举办培训班20多期，培训人员4000多人次，全镇所有联户代表被轮训一遍。不少联户代表深有感触地说：“培训前自己是个糊涂人，通过培训成了明白人，以后要做个带领群众致富的带头人。”

　　三是建立健全配套措施，保证“三会”制度落到实处。首先，制订“三会”实施细则。根据《村民委员会组织法》，白沙镇先后制定了《新农村家庭代表制度实施细则》、《农村联户代表制度实施细则》、《村民组委员会工作职责》、《村务监督委员会工作职责》等一系列规章制度，要求各行政村每月定期召开一次联户代表大会，并把是否召开会议纳入年度目标考核内容。其次，严格联户代表大会程序。按照六个步骤组织实施。即：整队、升国旗、唱国歌；村“两委”总结上月工作，安排下月工作；监委会公布财务收支情况；联户代表就涉及村情民意的有关问题向村组干部现场质询；村组干部就代表质询作现场解答；联户代表大会对村内重大事项进行审议表决。第三，规范村组干部行为。白沙镇出台了“三无论、五不准”规定，即在国家法律、法规范围内，无论什么事联户代表都可以提，无论多难听的话干部都要听，无论多难回答的问题干部都要回答；不准拖延开会日期，不准干扰联户代表发言，不准顶撞联户代表的意见，不准回避联户代表的提问，不准打击报复、威胁恐吓联户代表。从而有效保障了代表的民主权利，解决了“不吭声”或“一言堂”现象。其四，督促代表履职。强调家庭代表和联户代表要积极履行职责和义务。联户代表3次无故不参加大会的，取消代表资格。年底评选优秀联户代表，并给予一定的物质精神奖励，从而调动了群众参与民主管理、民主决策，正确行使民主监督权力的积极性，有力地保障了村组“三会”制度的落实。

　　二、取得的成效
　　白沙镇实行村组“三会”制度，保障了农民群众的政治参与和民主监督权利，实现了农村基层政治建设从“为民做主”到“由民做主”的历史转变，建立了民主权力对公共权力的有效制约和监督程序，确保了村民参与的广泛性、有序性、有效性和常规化，较好地起到了将基层党的领导民主化和基层政权自治化的作用，探索出了加强农村基层党风廉政建设和民主监督的新途径。

　　（一）实行村组“三会”制度，界定了村组干部的责权，保障了村民的权益，确保了农村基层干部正确行使权力。在实行村组“三会”制度前，白沙镇一些村组干部行使权力缺乏硬性约束机制，村组干部决策随意性大，个人独断专行、做事不民主的事件屡有发生。实行村组“三会”制度后，村组各类组织的责权得以明确，村党支部发挥领导核心作用，形成政治上的领导；村委会是村民自治的执行机构和工作机构，须执行村支部和联户代表大会的决议；监委会在联户代表大会的授权下，审议本村经济、社会发展的重大事项，对村干部勤政廉政情况进行监督。决策者、执行者、监督者各守其责，从而保证了村组干部正确行使权力。去年下半年，该镇白沙村建文化广场，有35户需要拆迁，部分拆迁户不愿离开老宅。对此，村“两委”没有硬性强制进行拆迁，而是提交当月的联户代表大会进行表决，绝大多数联户代表认为建文化广场很有必要。表决通过后，村“两委”按照联户代表大会的决议，认真组织拆迁和文化广场建设施工，使工程得以顺利进行。

　　（二）实行村组“三会”制度，保障了广大农民群众参政议政的民主权利。村组“三会”制度搭建了一个群众参政议政的平台，畅通了群众利益诉求的渠道，有效保障了农民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利。该镇十字路村有一个约3.7亩的废弃大坑，2007年8月，有代表在村联户代表大会上提出，要求村“两委”尽快解决大坑的土地闲置问题。会后村“两委”反复讨论决定，向全村群众进行竞标发包，最后以27万元竞拍成交，租期30年。收到土地承包款后，该村及时召开联户代表会议，经过讨论决定将此款用在建设基础设施，改善村容村貌上。随后，该村对村内道路进行了硬化、绿化、美化，修建了近2000米水泥路和排水沟，安装了40座路灯，家家门前建了垃圾池，群众生活得到了明显改善。自村组“三会”制度实行以来，该镇通过“三会”决策重大事项1130多件，群众满意率达100%。

　　（三）实行村组“三会”制度，促进了农村基层干部作风转变，密切了党群干群关系。白沙镇实行的村组“三会”制度，以健全群众诉求机制为重点，围绕落实“双述双评”“三务公开”、“六步工作法”等农村基层党风廉政建设重点工作，加大对农村基层干部的防范监督力度，促进了基层干部作风的转变，密切了党群干群关系。2007年10月6日，该镇杜桥村召开联户代表大会，会上联户代表提出村北变压器被盗，村民浇地难问题什么时候能解决。村党支部书记吴留屯当场答复，无论村集体经济有多困难，春节前一定解决。为了确保下次联户代表大会兑现承诺，会后他向村组干部倡议，在个人自愿的基础上，村组干部每人垫资2000元，先购买变压器及安装设备，及时解决了群众浇地难问题。群众们说：“现在的干部作风真转变啦，真心实意为老百姓办事，这样的干部俺拥护，俺赞成。”

　　（四）实行村组“三会”制度，解决了群众关心的热点难点问题，维护了农民群众的切身利益。联户代表由民主选举产生，维护群众利益是其重要职责。大量关系群众切身利益的热点难点问题，由联户代表收集汇总后，在村组“三会”制度的平台上得到了快速及时地反映，并督促村组干部公平、公开、公正地予以解决。如在支农惠农政策受益对象和农村低保发放对象的确定上，该镇规定必须由联户代表提议、组委会推荐、监委会实施监督，联户代表大会最后确定产生，从而有效维护了群众的切身利益。实行村组“三会”制度以来，据统计，全镇共收集群众意见和建议2380条，群众反映的热点难点问题226件，已解决212件。

　　（五）实行村组“三会”制度，促进了社会和谐稳定，加快了新农村建设和农村经济发展的步伐。实行村组“三会”制度，民主渠道得以畅通，矛盾纠纷能够及时化解，从源头上减少了不稳定因素，有效促进了社会和谐稳定。近两年来，全镇没有发生一起集体上访事件，23个行政村的300余名村组干部，没有一人违纪违法。在村组“三会”制度的保障下，今年6月上旬，该镇已有7个行政村成功换届，其余的行政村换届工作正在有序进行。全镇呈现出干部勤政为民、群众心和气顺的良好局面。目前，该镇已入驻企业160多户，带动了地方财政和农民收入快速增长。　　　　　　　　　

　　2007年，白沙镇实现财政收入5340万元，比2006年翻一番；农民人均纯收入6345元，比2006年增加了12%；2008年1—5月份全镇实现财政收入3600万元，同比增长80%。该镇先后投资1500万元建成了白沙中学，投资1000万元建成了寄宿制小学，投资3000万元修建了村级道路；全镇所有60岁以上老人和16岁以下未成年人都得到了适当的生活补贴，农村低保人员、退伍军人、现役军人家庭、优抚对象以及新型合作医疗的补贴标准不断提高。白沙镇党委先后被省委评为“五好”基层党组织、“政治思想工作先进单位”，白沙镇获得“河南省村务公开民主管理示范乡镇”等荣誉称号。

三、几点建议
　　（一）中牟县白沙镇村组“三会”制度作为村级监督体制改革与创新的成果，是农村基层党风廉政建设工作的深入实践和有益探索。建议郑州市和中牟县委、纪委要进一步加强指导，建立相关配套制度，完善村组“三会”制度的形式、内容和程序，健全其发挥作用的保障机制。
　　（二）建议省纪委发工作通报并上报中央纪委。在进一步总结完善白沙镇村组“三会”制度的基础上，适时在全省推广该镇经验，以点带面，带动全省农村基层党风廉政建设深入开展。
　　（三）加大宣传力度。组织中央和省会新闻媒体对白沙镇实行村组“三会”制度的经验做法进行集中宣传报道。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省纪委联合调查组：吴  云  祁建峰  白景卿  高凌霞  朱马涛
                   　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2008年6月15日